Il caso di Manciano: l' archiviazione di una istanza di un grande impianto agrivoltaico da 31 MW e gli effetti dell’avvio del procedimento di vincolo nella disciplina del d.leg.vo 42/2004

Manciano è un comune della Toscana, posto a confine con il Lazio, di notevole interesse naturalistico e paesaggistico.

E’ oggetto di decine di istanze per grandi impianti, e attira questo interesse delle aziende per la possibilità di connessione con una nuova stazione di Terna.

Un comune che si sta organizzando   a fronteggiare il problema, e un Comitato per difesa di Montauto molto attivo, costituiscono strumenti di particolare attenzione alla tutela territoriale.  Il vincolo ex d.leg.vo 42/2004 su quattrocento ettari da poco apposto ha generato un vigoroso conflitto con molte di quelle aziende che aspiravano a collocarsi in quel territorio, e che hanno interpretato il vincolo come motivo di nuova difficoltà  per  la realizzazione dei progetti portando la loro contestazione al Tar della Toscana con numerosi ricorsi oggi pendenti e con udienza rinviata al prossimo novembre.

Tra le varie istanze presentate segnaliamo quella di un progetto per un impianto agrivoltaico di circa  31 megawatt da installarsi in quel territorio e che è stato oggetto di forte opposizione da parte del comune.

Le motivazioni delle  opposizioni riguardavano moltissimi aspetti: dall'impatto paesaggistico al rapporto con gli strumenti di pianificazione  sovraordinati della provincia della regione, al rapporto con la pianificazione comunale, fino alla capacità del vincolo di generare una valutazione di filtro più attenta agli effetti dell’impatto.

Anche la Regione  Toscana proponeva parere negativo citando  l’estrema fragilità paesaggistica dell’area e  la  D.G.R n. 841 del 23.6.2021, ove si riporta che:

“RITENUTO che, pur riconoscendo l’importanza di attuare progetti, quale potrebbe essere quello in specie, atti al raggiungimento degli obiettivi energetici strategici regionali e nazionali, rimane comunque prioritario nell’ambito della valutazione d’impatto, la tutela del territorio, il rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, la salvaguardia della biodiversità. Nel progetto in esame -che insiste, si ricorda, su una superficie agricola di elevate dimensioni areali in un contesto territoriale già fortemente interessato da progetti di analoghi impianti- il proponente ha sottostimato la quantificazione e valutazione degli impatti cumulativi che vanno ad incidere significativamente sulla leggibilità del paesaggio agrario, compromettendo l’identità del luogo e interrompendo la continuità visiva e funzionale delle matrici agroecologiche presenti. Con riferimento all’impatto sopra descritto non risultano sufficienti le misure di mitigazione previste, né si ravvisa la possibilità di rendere compatibile l’intervento con gli obiettivi di tutela e valorizzazione sanciti dal Piano Paesaggistico Regionale e dal D.Lgs. 42/2004...”.

Il Comune, in una lunga ed articolata nota,  ha evidenziato  che la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, attivata dal Comune di Manciano, è stata fatta propria dalla Commissione regionale del Paesaggio con provvedimento del 29.4.2025, avendo la stessa verificato la sussistenza dei requisiti normativi previsti, e rimettendo poi il definitivo esito del procedimento alla Regione Toscana - Settore Tutela, Riqualificazione e Valorizzazione del Paesaggio. E ‘ infatti la Regione che dovrebbe formalmente adottare la proposta, dando atto di tutta la documentazione ad essa allegata, la quale identifica anche cartograficamente il vincolo e ne prevede la disciplina.

Si tratta di un passaggio dirimente poiché la posizione già espressa con l’avvio del procedimento di vincolo richiama la disciplina codicistica di cui al D.Lgs 42/2004. In particolare, soccorre a fare chiarezza l’art. 139 del D.Lgs 42/2004, il quale ai commi 3 e 4 prevede che: per gli immobili indicati alle lettere a) e b) del comma 1 dell' articolo 136, viene altresì data comunicazione dell'avvio del procedimento di dichiarazione al proprietario, possessore o detentore del bene.

La comunicazione di cui al comma 3 contiene gli elementi, anche catastali, identificativi dell'immobile e la proposta formulata dalla commissione. Dalla data di ricevimento della comunicazione decorrono gli effetti di cui all' articolo 146, comma 1 .A sua volta, il primo comma dell’art. 146 prevede che: I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell' articolo 142 , o in base alla legge, a termini degli articoli 136 , 143 , comma 1, lettera d), e 157 , non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. Si tratta all’evidenza di una norma di salvaguardia avente portata generale, che impone la non alterazione dei beni sottoposti a tutela, scattando degli obblighi prescrittivi di natura vincolante in capo ai proprietari.

Risulta dunque evidente come la sola proposta di vincolo generi per il sistema effetti di tipo precettivo, dovendo fugare fin da ora ogni contraria ipotesi basata sulla esclusività del riferimento normativo contenuto al comma 3 dell’art. 139 sopracitato, il quale cita le lett. a) e b), ma esclude le lett. c) e d). Per la verità, tale distinguo si basa su una ratio legis precisa che non riguarda la volontà di escludere dalla salvaguardia alcune ipotesi piuttosto che altre, poiché le lettere prese in considerazione dal legislatore ( la a e la b) fanno riferimento a beni specifici, di titolarità di soggetti determinati ed è per questo che se ne impone la comunicazione diretta e personale ai proprietari; ma questo non muta l’unitarietà del sistema, il quale mostra di elevare la proposta della Commissione ad un provvedimento amministravo in grado di spiegare effetti di tipo conformativo o comunque interdittivi sugli atti potenzialmente lesivi dei beni oggetto di futura tutela.

Del resto, tale impostazione è facilmente comprensibile, poiché non avrebbe senso avviare un procedimento di vincolo se, pendente l’iter di approvazione, si ammettesse una fruizione del bene contraria alle ragioni di valorizzazione e tutela. Anche la giurisprudenza conferma la tesi; nello specifico il Consiglio di Stato è intervenuto in sede di Adunanza Plenaria onde dirimere l’annosa questione circa gli effetti delle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico formulate prima dell’entrata in vigore del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio e, in quell’occasione, aveva espresso il principio di diritto per cui: “Il combinato disposto — nell'ordine logico — dell'art. 157, comma 2, dell'art. 141, comma 5, dell'art. 140, comma 1 e dell'art. 139, comma 5, d.lg. 22 gennaio 2004, n. 42, deve interpretarsi nel senso che il vincolo preliminare nascente dalle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico formulate prima dell'entrata in vigore del medesimo decreto legislativo — come modificato con il d.lg. 24 marzo 2006, n. 157 e con il d.lg. 26 marzo 2008, n. 63 — cessa qualora il relativo procedimento non si sia concluso entro 180 giorni.” Consiglio di Stato ad. plen., 22/12/2017, n.13

Viene quindi riconosciuto il valore di vincolo preliminare alle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico, assunto che suffraga tutto quanto sopra espresso in ordine all’immediata portata prescrittiva del vincolo ed alla necessità che gli interventi sui Beni e nelle aree oggetto di tutela debbano, già in questa fase, conciliarsi con la tutela oggetto di proposta.

Anche la Cassazione penale, occupandosi di reati di cui all’art. 181 del D.lgs 42/2004, ha avuto modo di entrare nel tema sostenendo che la proposta di vincolo, formulata dalla competente commissione alla data di entrata in vigore del D.lgs n. 42 del 2004, conserva efficacia anche in assenza della adozione di dichiarazione di notevole interesse pubblico. Quella fattispecie, in particolare, era relativa al vincolo paesaggistico gravante sul centro storico di Sciacca, nella quale la Corte è giunta anche ad escludere l'avvenuta formazione di silenzio-rigetto della proposta, travalicando anche l’ipotesi di mancata chiusura del procedimento con provvedimento formale ed espresso: “E' pacifico che con verbale n. 71/02 della Commissione Provinciale di Agrigento veniva proposto di sottoporre a vincolo il centro storico di Sciacca e che in ordine a tale proposta non era intervenuta alcuna determinazione. L'iter amministrativo non era stato infatti portato a compimento nei termini e nei modi previsti. Non per questo, però, può ritenersi che si sia formato il silenzio rigetto.

Il D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 157 prevede (al comma 1) che conservano efficacia a tutti gli effetti a) le dichiarazioni di importante interesse pubblico delle bellezze naturali o panoramiche, notificate in base alla L. 11 giugno 1992, n. 778; b) gli elenchi compilati ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497; c) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497; d) i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emessi ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 82, comma 5, aggiunto dal D.L. 27 giugno 1985, n. 311, art. 1, convertito con modificazioni nella L. 8 agosto 1985, n. 431; d-bis) gli elenchi compilati ovvero integrati ai sensi del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; e) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; f) i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emessi ai sensi del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490; f-bis) i provvedimenti emanati ai sensi del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1 ter convertito con modificazioni dalla L. 8 agosto 1985, n. 431; e (al comma 2) che le disposizioni della presente parte si applicano anche agli immobili ed alle aree in ordine ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice, sia stata formulata la proposta, ovvero definita la perimetrazione ai fini della dichiarazione di notevole interesse pubblico o del riconoscimento quali zone di interesse archeologico".

La norma, quindi, prevede espressamente che i provvedimenti, le dichiarazioni, le proposte (ovvero la definizione della perimetrazione ai fini della dichiarazione di interesse pubblico) conservino efficacia. E' indubitabile, pertanto, che la proposta di cui al verbale n. 71/02 della Commissione Provinciale abbia conservato efficacia a seguito dell'entrata in vigore del D.Lgs. n. 42 del 2004.” così Cassazione penale sez. III, 17/02/2010, n.16476.

Si sottolineava inoltre la esatta portata dell’art. 20 comma otto del d.leg.vo 199/2021 che ha generato vari conflitti intepretativi: La norma speciale, che viene spesso invocata in relazione ai vincoli e in tali fattispecie, è quella contenuta nell’art. 20 co.8 lett. c quater del D.Lgs 199/2021, il quale prevede che: “fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter), le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , incluse le zone gravate da usi civici di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'articolo 136 del medesimo decreto legislativo. Ai soli fini della presente lettera, la fascia di rispetto è determinata considerando una distanza dal perimetro di beni sottoposti a tutela di tre chilometri per gli impianti eolici e di cinquecento metri per gli impianti fotovoltaici. Resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto all'articolo 12, comma 3 bis, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 .

” Il richiamo normativo tuttavia merita alcune considerazioni.

La prima è che l’art. 20 co.8 introduce la disciplina transitoria (perché dettata nelle more dell’adozione delle aree idonee da parte delle Regioni) delle aree idonee individuandole, tra le altre, come quelle non interferenti con i beni tutelati ed estranee dalla fascia di rispetto atipica (perché avulsa dalle disposizioni del Codice) ivi prevista. Da ciò ne discende che, quella disposizione di cui all’art. 20 co.8 lett.c-quater, ha valore solo ai fini della eventuale configurazione dell’idoneità dell’area. In altre parole, le aree che involgono beni o aree tutelate, ovvero loro fasce di rispetto, non possono essere individuate come idonee ai fini della installazione di impianti FER; la scelta collocativa della proponente, quindi, alla luce dell’avvio del procedimento di vincolo, esclude che possa ritenersi ex lege idonea alla installazione del parco agrivoltaico. Non solo, ma la valutazione in concreto del sito comporta che le esigenze di tutela rendano l’area, non solo e non tanto “neutra”, bensì inidonea alla collocazione di un impianto agrivoltaico; ciò agganciandosi anche a quella parte di giurisprudenza, la quale ritiene che la presenza di beni culturali renda l’area non idonea alla realizzazione di impianti produttivi di energia da fonti rinnovabili. Si riportano a conferma i passaggi più significativi di una recente pronuncia del TAR Sardegna, contenente il richiamo ad ulteriore sentenza del medesimo segno: “In particolare va osservato, alla stregua di quanto già affermato da questo Tribunale nella sentenza n. 22/2024, che il MASE correttamente ha rimesso la questione circa la valutazione dell’idoneità dell’area - o meno - ai sensi del comma 8 dell’art. 20 del D.lgs. n. 199/2021, al MiC, in quanto “alla luce di un parere negativo del MIC particolarmente articolato, è l’autorità tutoria competente a dover evidenziare eventuali profili che conducano a ritenere l’area come non idonea, non rientrando nelle ipotesi ex lege individuate dall’art. 20 comma 8 D.lgs. n. 199/2021 con valutazione espressa che, eventualmente, la ricorrente potrà contestare”, senza che a tal fine incida la distinzione tra temi strettamente “ambientali” e quelli afferenti ai beni culturali e paesaggistici, anche per quanto di seguito esposto.

Ciò è confermato anche da una recente pronuncia del Tar Puglia – Bari n. 1151/2023 secondo cui: “Ferma restando la classificazione dell’area di impianto come non compresa in area definita idonea, ai sensi del D. Lgs. n. 199/2021, per la presenza di beni tutelati ai sensi della Parte Il del D.Lgs. n. 42/2004, nonché la natura obbligatoria del parere espresso dal MiC, si evidenzia che tale inquadramento non può essere effettuato in via autonoma dal MASE su aspetti di stretta competenza del MiC. In altre parole, contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente, il MASE non può autonomamente sovvertire né l’analisi degli impatti sul paesaggio e sul patrimonio culturale effettuati dal MiC, né il conseguente inquadramento dell’area in termini di "idoneità" o "non idoneità” effettuato da quest’ultimo”. (TAR Sardegna N. 671/2024).

È possibile dunque accedere ad una interpretazione sistematica, la quale ritiene che il vincolo presente sull’area possa determinare una sorta di inversione delle fonti che disciplinano la materia, postergando l’individuazione ope legis delle aree idonee di cui al D.Lgs 199/2021, rispetto alle valutazioni effettuate dal MIC, e a quelle espresse in un procedimento di vincolo, asserendo che queste ultime, nel caso concreto e in ipotesi di bene tutelato presente nell’area, possano condurre ad una motivata attribuzione di inidoneità del sito.